O esboço de um plano orçamental

Time for success

Em particular para os Cristãos, a Páscoa é um tempo de esperança no futuro, ainda para mais no ano em que o Plano de Ajustamento Económico e Financeiro (coordenado pela “Troika”) chega ao seu fim.

E é justamente pensando no futuro da economia portuguesa que hoje vos apresento o esboço de um plano orçamental para várias legislaturas. É algo ainda muito preliminar que pretende apenas estimular o debate desta matéria na sociedade.

Na linha do meu anterior post sobre a importância do investimento para o crescimento económico, um bom plano orçamental com um horizonte plurianual não se pode limitar apenas a enunciar os “ajustamentos” nas rubricas da receita e da despesa. Tem de estar muito bem enquadrado numa estratégia para o desenvolvimento socio-económico do País e, neste contexto, explicitar qual o contributo das finanças públicas.

Para ajudar a desenvolver Portugal, proponho que a estratégia macroeconómica passe por aumentarmos os rácios quer do investimento quer da poupança no PIB. Sem investimento, dificilmente haverá crescimento sustentável com melhores salários para todos, pois sem investimento não há ganhos de produtividade que continuem por tempo indeterminado. Mas mais investimento sem mais poupança tem como consequência um desequilíbrio ainda maior das nossas contas externas. E isso, a prazo, é insustentável pois deixa-nos vulneráveis às decisões de carteira dos credores externos, algo que pode mudar muito repentinamente.

E que contributos é que os sucessivos Orçamentos do Estado podem dar nessa estratégia macroeconómica, ajudando assim o País a desenvolver-se mais rapidamente e de forma mais saudável?

Para o bem e para o mal, o sector público é um agente económico fulcral para o desempenho da economia portuguesa. Neste contexto, elenco alguns contributos:

Contributo 1. Gerar excedentes orçamentais é equivalente a aumentar a poupança nacional. É assim porque um défice orçamental traduz-se numa maior acumulação de dívida, que representa despoupança.

Contributo 2. Gerar excedentes orçamentais ajuda a manter as taxas de juro baixas, o que estimula o investimento. Quando o sector público incorre em défice, está efectivamente a financiar o excesso de despesa sobre receita através de recursos financeiros que são desviado de projectos de investimento que criam emprego no sector privado. Um Estado em défice orçamental concorre com as empresas por financiamento cada vez mais escasso.

Contributo 3. Adoptar um plano orçamental plurianual credível (i.e., no qual todos os agentes económicos, nacionais e estrangeiros, acreditam) torna a acção do sector público mais previsível, o que induz a confiança e, assim, estimula o investimento nacional e estrangeiro. Um plano orçamental deve procurar ser o mais completo possível, enunciando não apenas as intenções (compromissos?) de despesa e (redução de) receita, mas referindo também que ajustamentos serão feitos para corrigir eventuais desvios que aparecerem.

Contributo 4. O nível da carga fiscal e a sua composição, assim como a composição da despesa são instrumentos potentes no incentivo ao investimento e à poupança. O investimento abarca não apenas a compra de instalações fabris, máquinas e equipamentos, mas também incide sobre o capital humano (o saber fazer que é acumulado através da educação formal e das acções de formação profissional, por exemplo) e sobre o capital de conhecimento (aqui a investigação em concertação com as empresas é fundamental). Do lado da poupança nacional, as componentes são a poupança pública (ter excedentes orçamentais é a chave para isso), a poupança das empresas, e a poupança das famílias. Em qualquer uma destas rubricas, o desenho das normas fiscais e os eventuais apoios por parte do sector público são determinantes para o volume e a qualidade dos projectos concretizados.

Agora que estabelecemos o que o sector público pode fazer para ajudar no desenvolvimento de Portugal, enuncio algumas ideias concretas. A ordem pela qual são apresentadas é irrelevante. Não procurei priorizá-las.

IDEIA 1. Adoptar uma regra para o crescimento real da despesa corrente primária (*), e inscrevê-la na Constituição da República Portuguesa. Proponho que se increva que o limite máximo para o seu crescimento em termos reais seja de 1% ao ano. O asterisco (*) é necessário, pois há que excluir algumas rubricas como as despesas com os subsídios de desemprego e com as pensões, e há que incluir a despesa fiscal (os benefícios fiscais que, pela redução de receita fiscal que implicam e que, assim, aumentam o défice orçamental têm de estar incluídos para evitar que um governo abuse com vista a contornar o cumprimento da regra de despesa). Ao focar a despesa corrente primária, excluímos o “investimento público, em setido lato” (aqui também haverá que determinar que parte da despesa social, da despesa com educação, com a investigação, e com a saúde ajudam a aumentar o potencial de crescimento económico do País) e excluimos também a despesa com o serviço à dívida pública, que é uma rubrica que não se controla directamente pois depende em larga medida da taxa de juro e do stock acumulado no passado.

IDEIA 2. Aprovar uma reforma do sistema público de pensões (CGA e Segurança Social) que, de forma equitativa (não implica ser igualitária!), neutraliza dois efeitos de bomba-relógio sobre a sustentabilidade financeira a prazo: a) o envelhecimento da população que reduzirá o número de activos a contribuir por cada inactivo a receber uma prestação social, e b) a crescente maturidade do sistema da Segurança Social, caracterizado por carreiras cada vez mais longas e mais densas, onde a subdeclaração das remunerações de base é cada vez menos pronunciada. Como qualquer um destes dois efeitos constitui uma enorme pressão sobre a despesa em pensões no futuro, há que calendarizar o ajustamento do valor das prestações a pagar com vista a moderar (ou desejavelmente eliminar) esta pressão.

IDEIA 3. Gerar um excedente orçamental no ano t, e comprometerem-se com a sua aplicação no ano t+2 de acordo com uma regra tripartida. Em anos sucessivos deve-se aplicar a mesma metodologia a eventuais excedentes orçamentais que apareçam, sendo que fica também inscrito na Constituição da República Portuguesa este compromisso. Proponho que o primeiro 1/3 da poupança gerada é usada para amortizar dívida pública, o segundo terço vai para uma redução da carga fiscal, e o último terço é dedicado ao investimento, público ou privado.

Ter uma dívida pública muito elevada é um factor de risco, pois o País e os seus contribuintes facilmente ficam vulneráveis a taxas de juro mais elevadas a que nos sujeitamos quando temos de emitir nova dívida. O aumento da taxa de juro pode ser global (se houver por exemplo uma quebra na poupança mundial) ou pode ser específico a Portugal, por exemplo se os investidores incorporarem um maior prémio de risco país, algo que pode acontecer num contexto de maior instabilidade política. Estar numa situação em que cada vez mais recursos públicos têm de ser desviados de outros fins para o serviço à dívida é claramente má para as perspectivas de crescimento da economia portuguesa. Por este motivo urge reduzir o endividamento, de acordo com um plano pre-estabelecido.

A redução da carga fiscal e, havendo um compromisso para o futuro, a expectativa de maiores reduções da mesma no futuro ajudam a criar uma dinâmica que atrai investimento directo estrangeiro e que induz também um maior investimento em capital humano. Encaro este compromisso em reduzir a carga fiscal de forma muito amplo, podendo em determinados anos ser dirigido ao estímulo da poupança, noutros anos ser usado para a criação de emprego no sector privado, e noutros anos ainda servir para combater a desigualdade económica e a pobreza. O importante é desencadear na sociedade portuguesa a expectativa realista de que é possível estar numa tendência de carga fiscal descendente ao longo do tempo. Para ser realista é necessário primeiro gerar excedentes orçamentais de forma sustentável e continuada. Vale a pena assim frisar que a redução dos impostos deve obedecer a três princípios: 1) “desonerar” tanto o factor capital como o factor trabalho, desejavelmente na mesma proporção, com vista a fomentar um clima de maior concertação social, e 2) concentrar a redução na tributação do rendimento e não no consumo, e finalmente 3) privilegiar o desagravamento fiscal “na margem” para que exista o incentivo para criar novo emprego e comprar novas máquinas. Nesse sentido, um crédito fiscal ao investimento (que condiciona o apoio à compra de novas máquinas e equipamentos) é preferível a uma redução do IRC, por exemplo.

Finalmente, o último terço da poupança pública de há dois anos deve ser dirigida ao investimento, público ou privado. Em linha com o meu anterior post, sem investimento dificilmente conseguiremos aumentar a nossa produtividade, e sem produtividade estaremos condenados a viver com baixos salários. Proponho que este último terço do excedente orçamental anteriormente gerado possa ser aplicado ou em despesa que comparticipa uma parte do investimento privado que é realizado, ou em projectos de investimento público (tangível ou intangível), e por fim que possa também ser aplicado para impulsionar as reformas estruturais, suavizando a transição.

IDEIA 4. Explicitar, em jeito de plano de contingência, as alternativas a que o governo poderá recorrer se tiver que fazer um ajustamento orçamental, face a um desvio inesperado. Para ser um plano orçamental credível aos olhos dos agentes económicos nacionais e estrangeiros, há que também referir que rubricas serão ajustadas caso o saldo orçamental piore inesperadamente. Dado que é impossível prever o futuro e cenarizar os piores desfechos, o importante aqui é referir de forma muito clara um conjunto de “Ses”. “Se” a razão para o desvio for este, agiremos assim. “Se” a razão para o desvio for outro, faremos isto. Aos olhos de todos, um plano assim mostra que o executivo antecipou com realismo os riscos e está prepado politica e orçamentalmente para os conter.

Termino este looooooooongo post com uma notícia de hoje do jornal Público. Dá conta do anúncio por parte de Matteo Renzi, o novo Primeiro-Ministro da Itália, de um conjunto de medidas orçamentais que nos interessam porque a Itália também precisa de fazer uma Reforma do Estado.

Cito duas passagens:

Cada visado terá 60 dias para decidir como realizar estes cortes “de forma inteligente”; se falharem o prazo, o Governo tratará de decidir onde cortar, avisou Renzi.

e

[...] vai obrigar as autoridades (câmaras e administração central) a publicar online as suas despesas. “Os cidadãos têm de saber não só quanto mas como é gasto o dinheiro da administração. Vamos publicar até quanto custam os telemóveis dos assessores. Isto é uma revolução”, sublinhou Renzi.

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O investimento e o crescimento económico

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Nas últimas semanas ouvimos (e bem) o Sr. Presidente da República dizer que o caminho para o equilíbrio das contas públicas não pode ser um fim em si mesmo, mas é uma restrição importante. É um meio, e não um fim em si mesmo.

Neste contexto, parece-me (quase) consensual que o principal objectivo da política económica em Portugal dos próximos anos tem de ser aumentar o ritmo de crescimento do PIB, sendo que só um retomar do processo de convergência real com os nossos pares da União Europeia pode simultaneamente garantir melhores perspectivas quer para o aumento do nível de emprego quer para o combate à desigualdade.

Usando dados da base de dados do World Economic Outlook (FMI), fui investigar a importância do investimento para o crescimento económico mundial. Em linguagem de economistas, “investir” é comprar bens de capital, como máquinas e equipamentos que nos tornam mais produtivos e depois se reflectem em remunerações mais elevadas. Claro que não me refiro apenas ao investimento privado em capital físico, pois para além das instalações fabris e dos equipamentos que lá devem existir, é fundamental investir em infraestruturas, no capital humano (i.e. no saber fazer), e no conhecimento (através da investigação). Assim, conclui-se que o investimento tanto pode ser privado como pode ser público, e refere-se a tudo o que adquirimos com vista a aumentar o potencial de produção do país no futuro.

Para um país, tal como para uma empresa ou um particular, um projecto de investimento financia-se ou a partir da poupança (i.e. a partir dos capitais próprios) ou a crédito (são os agentes económicos do estrangeiro que nos emprestam dinheiro a partir das suas poupanças). O fundamental para o crescimento económico é mesmo o volume de investimento e a sua qualidade. Dado que o financiamento é escasso, apenas os melhores projectos merecem ser concretizados. Desejavelmente, uma parte muito significativa dos recursos financeiros necessários para o investimento deve vir da poupança nacional, mas isso requer um sacrifício na medida em que para se poupar é necessário consumir menos a partir do rendimento disponível. Esta discussão sobre a fonte de financiamento do investimento – se é a partir da poupança nacional ou a partir do crédito (poupança dos estrangeiros) tem tudo a ver com o chamado desequilíbrio das contas externas. A verdade é que um país, tal como um particular ou uma empresa que financia muitos dos seus projectos com dívida fica vulnerável ao que o credor quer. Para além disso, um país que financia boa parte dos seus projectos de investimento com crédito externo efectivamente passa a titularidade dos activos para estrangeiros. Ora isso não influi directamente sobre o ritmo de crescimento económico, mas pode ter consequências a prazo e levanta algumas considerações estratégicas.

Não é por nada que a China, que hoje apresenta dos mais elevados rácios de investimento no PIB de todo o mundo, teima em financiá-los através de uma taxa de poupança nacional que é ainda maior, razão pela qual a China apresenta um excedente das suas contas externas, ou seja é um excesso de poupança nacional sobre o seu investimento nacional que é canalizado para financiar projectos de investimento noutros países, como nos Estados Unidos, transferindo a prazo a titularidade de certos activos dos EUA para mãos Chinesas.

Resumindo, parece-me que a nossa prioridade é crescer. Para tal precisamos de priorizar os melhores projectos de investimento e, se necessário, financiar uma parte destes por crédito externo (parece-me que será inevitável dada a escassez de recursos financeiros em Portugal). Não é de todo uma coincidência que depois de ter sido lançado o Super Crédito Fiscal para o Investimento a economia portuguesa começou a acelerar, mesmo contando com a crise política do verão passado.

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Com os dados do WEO construí o seguinte quadro. O meu objectivo era ver que relação existe entre o peso do investimento no PIB e a taxa de crescimento real da economia. Considero valores médios das décadas de 90 e 00 (juntei os anos mais recentes à década de 00), e fiz uma análise separando as economias emergentes das economias de países avançados.

Investment-GGDP-WEO--Quadro

O que é curioso reparar, correndo uma regressão linear simples para cada bloco, é que existe uma correlação positiva muito bem definida entre estas duas variáveis.

Para as economias emergentes, a um aumento de 1 ponto percentual no peso do investimento no PIB está associada uma aceleração de 0,28 pontos percentuais da taxa de crescimento real do PIB.

INV-GDP-WEO-emerging

Para as economias avançadas, a um aumento de 1 ponto percentual no peso do investimento no PIB está associada uma aceleração de 0,54 pontos percentuais da taxa de crescimento real do PIB.

INV-GDP-WEO-advanced

Tomando estas estimativas pontuais como certas para Portugal, se voltássemos a ter um peso de investimento no PIB igual à média que tivemos para a década de 90, i.e., nos 26,4%, então poderíamos esperar estar a crescer em média a 2,5% ao ano em termos reais. Em 2013, o investimento representava apenas 14,7% do PIB.

Deixo-vos a evolução em Portugal, ano a ano desde 1980, do peso do investimento no PIB e da taxa de crescimento real do produto. Dá que pensar, não dá?

Investment-GGDP-WEO--PT

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Dicas para uma boa apresentação

Aqui ficam algumas dicas para como deve ser estruturada uma apresentação de resultados de investigação em economia. São da autoria de Jesse Shapiro da UChicago.

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Política orçamental: a transição para a normalidade

Deixo aqui o link para a apresentação sobre a gestão da política orçamental na transição para a normalidade que ocorreu esta semana nas instalações do FMI em Washington.

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O Legatum Institute vem ao ISCSP

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No próximo dia 29 de Abril às 16h00 vem ao ISCSP uma equipa do prestigiado Legatum Institute de Londres fazer uma apresentação sobre o seu índice de prosperidade e as implicações para a condução das políticas públicas em Portugal. A não perder, mesmo!

O Legatum Institute é um think-tank sediado em Londres há 27 anos que se tem dedicado à prosperidade global. Para mais informações vejam este link.

A Portugal vêm:

Joana Alfaiate (Research Analyst)

Joana Alfaiate is a Research Analyst in the Prosperity Index team. She contributes to the production of the Legatum Prosperity Index™ through providing analysis of data on countries as well as data analysis pieces, looking with special interest at Latin American countries. Prior to joining, Joana was a casework and research intern for two London legal NGOs, having researched EU law, international law, development and human rights. She has also worked as a freelance researcher on these subjects and contributed to The World Outline website, with articles focusing on Southern Europe and the financial crisis. Joana has an undergraduate degree in Law from the University of Lisbon (LLB) and a Masters in Law (LLM) in International Economic Law and Development from Birkbeck, University of London. In October 2013, Joana commenced as a PhD student also at Birkbeck, focusing on WTO’s decisions on trade-environment issues.

e ainda …

Nathan Gamester (Programme Director, Prosperity Index)

Nathan Gamester is the Programme Director for the Prosperity Index team. He leads the production of the Institute’s signature publication, the Legatum Prosperity Index™, managing all aspects of the publication from analysing data to authoring report content. Having previously worked in Parliament, Nathan also works on issues relating to policy and government as well as the economy, entrepreneurship, and wellbeing. He has authored many Legatum Institute reports and policy papers and his writing has been published in numerous outlets including the Wall Street Journal, Forbes, Harvard Business Review, Foreign Policy, Jakarta Post, Journal of Palliative Medicine, Conservative Home, and The Diplomat. Nathan is the former Senior Parliamentary Researcher to Professor the Baroness Finlay of Llandaff, in the House of Lords. Before joining the Legatum Institute, he worked for several campaign organisations providing independent writing, research and consultancy services. Nathan holds a degree from the University of Brighton in Business Studies with Law.

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Faz amanhã três anos que …

… que Portugal pediu ajuda externa e deu assim início a um austero Plano de Ajustamento Económico e Financeiro.

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Pouco tempo depois, indo ao encontro do pedido do Sr. Presidente da República para que os economistas em boa hora dessem o seu contributo com ideias accionáveis para a resolução da crise, disponibilizei neste site o texto: Um Complemento ao Memorando de Entendimento: 35 Ideias para um Portugal Irreconhecivelmente Melhor. Se a palavra ‘irreconhecivelmente’ não existe, deveria existir.

À distância de três anos, reconheço que a resolução de uma crise tão profunda como esta leva muito mais tempo do que alguém inicialmente podia antecipar, mas ao mesmo tempo, pergunto-me se muitas destas medidas tivessem sido implementadas (ou pelo menos discutidas) não estaríamos já muito melhor.

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Como está a yield?

Provavelmente já viram a evolução da taxa de juro implícita na dívida pública portuguesa a 10 anos, transaccionada no mercado secundário. Boas notícias como esta nunca são demais. :)

Evolução mensal da yield portuguesa a 10 anos

Aqui fica o link.

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